Fiołka pisze do radnych opozycji o ich próbie obejścia prawa

Już na sesji radni "Razem dla Raciborza" powątpiewali w zasadność argumentów L. Fiołki i radcy prawnego Marka Harza, przekonujących ich, że postawa przewodniczącego, sprzeciwiającego się wystąpieniu na sesji lekarza M. Labusa ma oparcie w prawie samorządowym. Po sesji pojawiło się w mediach ich stanowisko, stawiające szefa rady w niekorzystnym dlań świetle, jako manipulującego przepisami i stawiającego "na swoim". Leon Fiołka wystosował do radnych opozycji obszerne wyjaśnienia, udostępniając je lokalnym mediom.

Racibórz, dnia 1 czerwca 2020 r.

Szanowni Państwo Radni,

Odpowiadając na pismo z dnia 28.05.2020 r., w tym zawarte tam zarzuty złamania prawa, wskazać należy, iż nie nastąpiło złamanie prawa w związku z nie poddaniem pod głosowanie wniosku nazwanego „formalnym” którego zakresem była zmiana porządku obrad i wprowadzenie do niego punktu zawierającego wystąpienie osoby spoza składu Rady Miasta.

Dla uporządkowania sprawy wskazać najpierw należy, iż zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020, poz. 713) „Rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał”. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, iż do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad, a nie projekt porządku obrad. Stanowisko to znajduje potwierdzenie:

w utrwalonych i jednolitych poglądach doktryny (tak między innymi komentarze):

Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II – „W celu usprawnienia przebiegu obrad rady przewodniczący, zawiadamiając radnych o sesji rady gminy, jest zobowiązany jednocześnie do poinformowania ich o proponowanym przez niego porządku obrad (art. 20 ust. 1). Należy podkreślić, że nie jest to projekt porządku obrad, nad którym radni będą musieli debatować, a następnie go uchwalić czy zatwierdzić, ale wyraźne wskazanie, jakimi kolejno problemami rada będzie się zajmować i jakie ewentualnie uchwały powinna na danym posiedzeniu podjąć. Ma on zatem dla radnych charakter wiążący. Ustalając porządek obrad, przewodniczący powinien się kierować ustalonym planem pracy rady i jej komisji, które omawiają poszczególne projekty uchwał wpływające do rady i przygotowują stosowne wnioski do projektów uchwał”. (…) Całkowita swoboda przewodniczącego w ustalaniu porządku obrad jest jednak ograniczona treścią art. 20 ust. 5 oraz 6.;

Karciarz Mateusz w komentarzu praktycznym – Jyż Gabriela, Pławecki Zbigniew, Szewc Andrzej, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. IV - „Mianem porządku obrad, zwanego też porządkiem sesji lub porządkiem obrad sesji, a także - chociaż mniej poprawnie - porządkiem dziennym, nazywa się dokument określający przedmiot sesji oraz plan jej przebiegu. Porządek obrad wskazuje więc, jakie sprawy i w jakiej kolejności będą na sesji omawiane. Dokument ten powinien być dostarczony radnym wraz z zawiadomieniem o zwołaniu sesji, tak przy sesji zwyczajnej, jak i nadzwyczajnej. "Przegłosowanie na sesji rady uchwały, która ani nie została przekazana radnym w trybie przewidzianym ustawą o samorządzie gminnym, ani wprowadzona do porządku obrad - dotknięta jest wadą prawną, która skutkuje stwierdzeniem jej nieważności" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2007 r., IV SA/Gl 838/06, LEX nr 661871). Identycznie Wojewoda Podlaski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 24 czerwca 2008 r., NK.II.B.G.0911-129/08, LEX nr 492685. Porządek obrad poszczególnych sesji ustala przewodniczący rady (lub - w razie jego nieobecności - zastępca przewodniczącego, zwołujący sesję). Wynika to z kompetencji przewodniczącego do organizowania pracy rady, a w przypadku wiceprzewodniczącego - z prawa wiceprzewodniczącego do zastępowania przewodniczącego w razie jego nieobecności (art. 19 ust. 2 u.s.g.). Wyjątek dotyczy porządku obrad sesji nadzwyczajnej, ustala go bowiem podmiot wnioskujący zwołanie takiej sesji. (…) Wraz ze zwołaniem sesji rady gminy obowiązkiem jej przewodniczącego jest – stosownie do ww. przepisu art. 20 ust. 1 zd. 3 u.s.g. – dołączenie do zawiadomienia o zwołaniu danej sesji porządku obrad wraz z projektami uchwał. Szczegółowe kwestie w tym zakresie, tj. m.in. termin, jaki powinien zostać zachowany pomiędzy jej zwołaniem a faktycznym odbyciem, czy też forma i sposób doręczenia projektów uchwał powinny zostać uregulowane w statucie danej gminy. Przewodniczący rady gminy ma co do zasady pełną swobodę i niezależność w zakresie miejsca i terminu zwoływania sesji oraz ustalania porządku ich obrad”. (…) Zwołaniem sesji nazywa się czynność określonego w ustawie podmiotu, polegającą na zawiadomieniu radnych o terminie i miejscu odbycia obrad rady, połączoną z doręczeniem porządku obrad oraz projektów uchwał, których podjęcie na tej sesji jest przewidziane (art. 20 ust. 1 zdanie drugie u.s.g.).

W Odpowiedzi podsekretarza stanu w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji na interpelację nr 13752 w sprawie stosowania przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

W praktyce największych jednostek samorządu terytorialnego (np. Krakowa, Opola, Katowic, Wodzisław Śląski).

Przepisem prawa miejscowego określającym i doprecyzowującym proces przygotowania sesja i obradowania Rady Miasta jest Statut Miasta Racibórz. W akcie tym, kolejno wskazać należy na następujące zapisy:

§ 24 ust. 1. Sesje przygotowuje Przewodniczący Rady.

§ 24. Ust. 2 Przygotowanie sesji obejmuje 1) ustalenie porządku obrad, 2) ustalenie terminu i miejsca obrad (…).

§ 24 ust. 4a. Powiadomienie wraz z porządkiem obrad, projektami uchwał i niezbędnymi materiałami związanymi z przedmiotem sesji przekazuje się radnym w formie elektronicznej.

§ 24 ust. 6 W razie niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 4 i 5 Rada może podjąć uchwałę o odroczeniu sesji i wyznaczyć nowy termin jej odbycia. Wniosek o odroczenie sesji może być zgłoszony przez radnego tylko na początku obrad, przed głosowaniem nad ewentualnym wnioskiem o zmianę porządku obrad.

§ 31. Po otwarciu sesji Przewodniczący Rady stwierdza na podstawie listy obecności prawomocność obrad i stawia pytanie o ewentualny wniosek w sprawie zmiany porządku obrad.

Z przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, iż porządek obrad sesji Rady Miasta Racibórz sporządzony i przesłany przez Przewodniczącego Rady wraz z zawiadomieniem o zwołaniu sesji Radnym, jest porządkiem obrad obowiązującym na danej sesji. Dopiero na skutek podjęcia uchwały przez Radę Miasta w trakcie sesji w przedmiocie zmiany porządku obrad, w przypadku jej podjęcia, może dojść do jego modyfikacji poprzez: rozszerzenia, wycofania niektórych punktów, bądź innej zmiany porządku obrad.

Przepisy ustawy o samorządzie gminnym regulują też instytucję Przewodniczącego Rady. W przepisie art. 19 ust. 2 wskazano, iż „Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem.

Uszczegółowienie regulacji ustawowych znajduje się w Statucie Miasta Racibórz. Na szczególną uwagę zasługuje:

§ 16. Przewodniczący Rady:

1) organizuje pracę Rady, a w szczególności:

zwołuje sesje Rady,

ustala porządek obrad,

czuwa nad zapewnieniem warunków niezbędnych do wykonywania przez radnych mandatu.

2) prowadzi obrady Rady, a w szczególności:

przewodniczy obradom,

czuwa nad porządkiem na sali obrad,

zarządza i przeprowadza głosowanie nad projektami uchwał,

podpisuje uchwały Rady oraz protokoły z sesji.

§ 25. Przed każdą sesją Przewodniczący Rady, po zasięgnięciu opinii Prezydenta ustala listę osób zaproszonych na sesję.

§ 36. 1. Przewodniczący Rady prowadzi obrady według ustalonego porządku obrad, otwierając i zamykając dyskusję nad każdym z punktów.

2. Przewodniczący Rady udziela głosu według kolejności zgłoszeń; w uzasadnionych przypadkach może także udzielić głosu poza kolejnością.

3. Przewodniczący Rady może udzielić głosu osobie nie będącej radnym z zastrzeżeniem ust. 4. 4. W debacie nad raportem o stanie Miasta mieszkańcy mogą zabrać głos po spełnieniu warunków określonych w ustawie.

§ 37. 1. Przewodniczący Rady czuwa nad sprawnym przebiegiem obrad, a zwłaszcza nad zwięzłością wystąpień radnych oraz innych osób uczestniczących w sesji.

2. Jeżeli temat lub sposób wystąpienia albo zachowania radnego w sposób oczywisty zakłócają porządek obrad bądź uchybiają powadze sesji, Przewodniczący Rady przywołuje radnego „do porządku”, a gdy przywołanie nie odniosło skutku może odebrać mu głos, nakazując odnotowanie tego faktu w protokole.

3. Postanowienia ust. 2 stosuje się odpowiednio do osób spoza Rady zaproszonych na sesję i do publiczności.

Powyższe obowiązki i prawa zostały przypisane wyłącznie Przewodniczącemu Rady. Wśród nich, obowiązkiem i prawem Przewodniczącego jest ustalanie osób zaproszonych na daną Sesję Rady.

W zakresie instytucji wniosku formalnego wskazać należy na § 39 ust. 1 Statutu Miasta Racibórz, który stanowi, iż „Przewodniczący Rady udziela głosu poza kolejnością w sprawie wniosków natury formalnej, w szczególności dotyczących:

1) stwierdzenia quorum,

2) zmiany porządku obrad,

3) ograniczenia czasu wystąpienia mówców,

4) zamknięcia listy mówców lub kandydatów,

5) zakończenia dyskusji i podjęcia uchwały,

6) zarządzenia przerwy,

7) odesłania projektu uchwały do komisji,

8) reasumpcji głosowania,

9) przestrzegania regulaminu obrad,

10) ustalenia sposobu lub porządku głosowania.

2. Wnioski formalne Przewodniczący Rady poddaje pod dyskusję po dopuszczeniu jednego głosu „za” i jednego głosu „przeciwko” wnioskowi, po czym poddaje sprawę pod głosowanie.

Wyliczenie kategorii, czy też rodzajów wniosków formalnych zostało określone w powyższym przepisie. Wyliczenie to w prawdzie nie jest zamknięte, wskazuje jednak na kategorię spraw, które mogą być objęte wnioskami formalnymi.

Wniosek formalny nie może:

zmierzać do naruszenia zapisów Statutu Rady Miasta,

naruszać uprawnień i obowiązków poszczególnych organów Rady Miasta,

naruszać przepisów powszechnie obowiązujących.

Od wniosku formalnego należy odróżnić wnioski materialne, to znaczy takie które zmierzają do realizacji określonych praw. Prawem Przewodniczącego Rady Miasta oraz Prezydenta określonym w Statucie jest zapraszanie gości na obrady sesji. Zatem wniosek o zmianę porządku obrad, którego celem było wprowadzenie punktu o udzielenie głosu osobie niezaproszonej w trybie § 25 Statutu prowadziło do obejścia prawa. Nie miał on bowiem charakteru wyłącznie formalnego o zmianę porządku obrad, ale był jednocześnie wnioskiem o zaproszenie na obrady osoby spoza składu Rady. Sytuację tę można porównać do zgłoszenia zamiany porządku obrad w zakresie podjęcia uchwały, której projekt nie byłby przedłożony radnym. W takim przypadku zmiana porządku obrad bez możliwości zrealizowania tej zmiany czyniłaby głosowanie nad tą zmianą czynnością pozorną (por. Wyrok NSA z dnia 1 lipca 2008r., II OSK 448/08).

Podsumowując:

1) Przepisy prawa nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały co do przyjęcia porządku obrad. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje podjęcia uchwały co do przyjęcia porządku obrad, a wyłącznie uchwały w przypadku jego zmiany.

2) Zgłaszanie wniosków o zmianę porządku obrad nie może prowadzić do zmiany w kompetencjach organów oraz w konsekwencji do obejścia prawa, a także nie może być czynnością pozorną.

Przewodniczący Rady

Leon Fiołka